关于《国家环境保护"十五"计划》的说明
国家环境保护总局副局长 王心芳
（2002年1月11日）
同志们：
根据这次会议的安排，我就《国家环境保护"十五"计划》做几点说明，并就落实"十五"计划有关问题讲几点意见，供大家讨论。
一、关于"十五"计划的编制过程
根据党中央、国务院和国家计委关于编制"十五"计划的总体部署，总局从1999年上半年开始，就着手组织了环保"十五"计划的编制工作。在总局党组和"十五"规划编制领导小组的领导下，经过各司（办）多次讨论修改，至2001年初，基本完成了环保"十五"计划（初稿）编制工作。2001年上半年，按照《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》（以下简称《"十五"计划纲要》）的要求，总局又对《国家环境保护"十五"计划》初稿进行了修改，并重点编制了项目规划。2001年7月初，将环保"十五"计划分送国务院各部门以及各省、自治区、直辖市征求意见，根据反馈意见又作了部分修改。2001年11月，报送国务院审批，并就主要污染物排放总量控制计划、重点项目、投资和政策等一些重要问题与有关部门进行了协调。2001年12月26日，朱镕基总理主持总理办公会,批准了《国家环境保护"十五"计划》，并以国函[2001]169号文印发了《国务院关于国家环境保护"十五"计划的批复》，对"十五"期间的环境保护工作和落实环保"十五"计划提出了明确要求。2001年12月30日，国家环保总局、国家计委、国家经贸委、财政部四部委（局）联合印发了《国家环境保护"十五"计划》。四部委（局）对《计划》的联合印发，有利于环保"十五"计划的落实。
二、《计划》的编制原则
在环保"十五"计划编制过程中，我们遵循了以下主要原则：
一是按照《"十五"计划纲要》要求，与《生态建设和环境保护专项规划》相衔接。《"十五"计划纲要》从国家经济和社会发展全局出发，把环境保护提到了前所未有的重要位置，对"十五"期间环境保护的目标、指标、重点、政策措施等提出了一系列明确的要求。环保"十五"计划实际上是对《"十五"计划纲要》中环境保护的详细论述。同时，在编制《环保"十五"计划》时，充分注意了与《生态建设和环境保护专项规划》相衔接，在目标、指标、重点、政策措施等方面，内容一致，同时又各有侧重。《环保"十五"计划》的内容，在生态环境方面，更侧重于生态保护，基本未涉及生态建设的内容；在污染防治方面，在突出重点地区的同时，更注重于对环境管理的全面论述，以期对全国有较强的指导性。
二是坚持污染防治与生态保护并重、生态保护与生态建设并举方针，突出生态保护。在主要任务中，不仅有农村环境保护的内容，而且专门有一节生态环境保护的内容，从大生态、大环境角度描述《全国生态环境保护纲要》所提出的生态功能区、资源开发区和生态良好区保护的"三区"保护战略。
三是坚持"双赢"方针，与经济结构调整相结合。把环境保护放在"十五"经济结构战略性调整的大背景下，通过结构调整解决环境问题，以环境保护促进结构调整，实现经济与环保双赢。在工业污染防治、城市和农村环境保护等各项任务中都突出了这一原则。
四是着重解决难点问题。执法不严、投入不足、体制不顺、能力不强等问题，是环保工作中长期存在的难点，严重制约着我国环保事业的进展。针对这些难点问题，提出了要求和解决措施，力图"十五"期间有较大改善。
五是突出重点。污染治理的重点是水污染和大气污染，生态保护的重点是遏制人为造成的生态破坏。重点地区，仍然是"九五"确定的"三河、三湖、两控区、一市、一海"（以下简称"33211"），力争抓出成效；同时把三峡库区及其上游和南水北调（东线）的水污染治理提上重要日程。
六是努力提高计划的可行性。在计划编制中，始终坚持"质量-总量-项目-投资"一条主线。根据不同地区、不同流域环境质量改善目标，确定相应的主要污染物削减量，然后规划出必须实施的治理项目，根据项目，再测算出投资需求。就是说，如果"十五"期间环保投资能够落实，那么完成污染物排放总量削减任务、实现"十五"环境质量目标是应该有可能的。
三、关于"十五"环保目标和指导思想
根据《"十五"计划纲要》和国务院要求，"十五"环境保护目标确定为:"到2005年，环境污染有所减轻，生态环境恶化趋势得到初步遏制。城乡环境质量特别是大中城市和重点地区的环境质量得到改善，健全适应社会主义市场经济体制的法律、政策和管理体系。"
"十五"期间环境保护的指导思想是："以江泽民同志'三个代表'重要思想为指导，以可持续发展为主题，以控制污染物排放总量为主线，以防治'三河、三湖、两控区、一市、一海'等突出区域的环境污染和遏制人为生态破坏为重点，以强化执法监督和提高环境管理能力为保障，以改善环境质量和保护人民群众健康为根本出发点，坚持政府调控与市场机制相结合，通过体制创新和政策创新，建立政府主导、市场推进、公众参与的环境保护新机制，全面推动经济、社会、环境的协调发展。"
我们认为，"十五"环保目标是合适的，经过努力有可能实现，指导思想也具有鲜明的时代特点和较强指导性。
四、关于主要污染物排放总量控制分解计划
控制污染物排放总量是污染防治的主线，也是综合评价"十五"经济和社会发展的指标之一。在总结实施《"九五"期间全国主要污染物排放总量控制计划》的基础上，经过详细测算和与各地反复协商，编制了《"十五"期间全国主要污染物排放总量控制分解计划》。编制主要污染物排放总量控制计划的原则，一是严格执行环保"十五"计划的要求，即到2005年，6种主要污染物排放量比2000年削减10%。具体是：SO2排放削减10%（其中两控区削减20%），尘（烟尘和粉尘）排放削减13%，COD排放削减10%，氨氮排放削减10%，工业固体废物排放削减10%。需要说明的是，氨氮排放是暂定数，仅包括城市生活和工业的排放量，待"十五"建立统计制度后再做调整；二是把削减污染物排放量与改善环境质量紧密挂钩，在"33211"等重点地区专项规划所确定的允许排放量的基础上，确定分省区和全国的排放量，使全国计划与重点地区计划协调一致；三是在满足各个专项规划所确定的允许排放量和全国总量的前提下，尽可能地对西部地区给予照顾。COD削减比例，东、中、西部地区分别是16%、11%、6%；SO2削减比例，东、中、西部地区分别是12.2%、9.3%、8.6%。由于有两控区SO2排放量削减20%的要求，因此把西部地区SO2削减率放宽到8.6%，体现了地区间的区别。
经过反复分析和协商，普遍认为化学需氧量、烟尘、工业粉尘、氨氮、工业固体废物等5种主要污染物削减任务可以完成；但削减二氧化硫任务难度较大。一些省市要求减少削减任务，电力部门要求把电力二氧化硫排放量维持在2000年的水平上。主要理由，一是"八五"、"九五"国家批准了一批大项目，主要是火电厂，需要增加总量；二是"十五"还要上新项目，包括火电项目，重点是西电东送项目，也需要增加总量。我们认为，控制SO2排放量是"十五"的重点，也是难点。2000年全国SO2排放量是1995万吨，其中两控区1316万吨。按照《"十五"计划纲要》削减10%的要求，到2005年全国排放量降到1800万吨。我国现在酸雨区面积占国土面积的30%。专家预测，当全国SO2排放量降到1200万吨时，才有可能解决酸雨问题。按照5年削减10%的速度，需要4个五年计划，即到2020年才能达到这个目标。尽管完成削减10%的难度很大，但是从长远规划角度分析，我国削减SO2 的任务十分紧迫。如果计划目标退下来了，不仅到"十五"末控制不住酸雨，而且到"十一五"、"十二五"压力会更大。正是基于这些认识，总局与国家经贸委、国家计委、财政部等综合部门达成了一致意见，并共同商定在"十五"期间给脱硫以有力支持，一是国家对电厂脱硫项目给予资金支持；二是保证脱硫电厂优先上网；三是提高二氧化硫排污收费标准，以调动企业脱硫积极性；四是加快采用洁净煤技术。通过这些措施，来保证"十五"期间SO2削减目标的实现。
五、关于《国家环境保护"十五"重点工程项目规划》
削减污染物排放总量，改善环境质量，都需要工程项目做保障。总结"九五"经验，在汇总"33211"等重点地区专项计划所列项目的基础上，经与地方计委、经贸委、环保局充分衔接，筛选出了一批必要性和可行性都比较充分的项目，编制了《国家环境保护"十五"重点工程项目规划》，作为《中国绿色工程规划》（第二期）。规划共有项目1137个，投资总额2620亿元。按项目类型分，城市污水处理厂、垃圾处理厂等环保基础设施项目投资1802.8亿元，占总投资的69%；生态保护项目投资308.5亿元，占总投资的11.8%。按地区分，"33211"和三峡库区及其上游的项目投资1381.7亿元，占总投资的52.7%。按项目进展情况分，续建项目276个，投资950亿元；已批准立项的项目366个，投资968亿元；两者合计占项目总数的56.5%，占总投资的73.2%。从项目规划编制过程中可以看出，《国家环境保护"十五"重点工程项目规划》中的项目比较合理，有一批项目前期工作比较扎实，只要资金落实，实施的可行性比较大。
六、关于专项规划
与《国家环境保护"十五"计划》相配套的，还有一系列专项规划。除《"十五"期间全国主要污染物排放总量控制分解计划》和《国家环境保护"十五"重点工程项目规划》外，总局还会同国家计委、国家经贸委等有关部门和地区编制了《全国生态保护"十五"计划》、《全国环境保护科技发展"十五"计划》、《全国环境监测"十五"计划》等3个专项规划和"33211"10个重点地区的环保"十五"计划，共计13项。这些计划，都是环保"十五"计划的具体内容和有机组成部分。其中，重点工程项目、生态、科技、监测规划由总局印发（科技规划已在2001年印发），10个重点地区的计划要分别报送国务院，逐个批复，其中，渤海碧海行动计划和太湖"十五"计划国务院已批复，其他规划正在最后一轮征求意见，近期将报送国务院。另外，根据国务院领导同志的批示和国家计委的要求，"十五"期间，还要编制长江、黄河、松花江流域的水污染防治规划。目前，这几项规划的前期工作都已开始启动。
七、关于"十五"期间环保投资需求
努力增加环境保护投资，是实现环保目标的重要措施。"九五"期间，规划环境污染治理投资4500亿元，占GDP的1.3%；而国家和社会实际投入3600亿元，占GDP的0.93%。经过反复测算，"十五"期间环保投资（指污染治理和生态保护方面的投资，不包括生态建设投资）需求约为7000亿元，约占同期GDP的1.3%，约占同期全社会固定资产投资的3.6%，与"九五"预期水平相同。其中："33211"和三峡库区等重点地区需投资3300亿元，生态保护投资500亿元，新建项目环保"三同时"投资预计为1700亿元，其他地区约需1690亿元。
按建设内容分，城市环保基础设施、流域综合治理、生态保护、能力建设等公益性建设项目，需要投资3940亿元，占投资总需求的56%。这部分投资应该以各级政府为主，同时要积极动员和吸收社会资金，并利用部分国外贷款。为了带动地方和社会投资，中央补助600亿元，用于补助三峡库区和"33211"等重点地区。
工业污染治理需要3060亿元。其中新扩改建项目环保投资约需1700亿元，在项目投资计划中安排；现有工业污染源治理和搬迁改造约需1360亿元，由企业结合结构调整和技术改造自行解决。为了加快企业治理进度，国家对国有和国有控股重点企业治理项目和技术示范项目给予适当补助或贷款贴息。计划补助450亿元，其中国家50亿元，排污费补助400亿元。排污费属各级地方财政。
综上所述，"十五"期间中央投入650亿元，比"九五"实际投入环保项目的460亿元国债资金多190亿元。中央补助主要在国务院已批和待批的"33211"、三峡库区、南水北调等重点规划中安排，这是国务院第一次在环保五年计划中对环保投资做出如此明确、具体的安排。
环保"十五"计划的编制是在各有关部委的支持下完成的，也是在全国环保系统共同努力下完成的。"十五"计划总结了"九五"的环保工作和经验，同时也在"九五"计划的基础上有了新的发展，实施计划的物质技术基础和政策环境也比"九五"有了较大改善。这对完成环保"十五"计划是十分有利的。
八、关于落实环保"十五"计划要做好的几项工作
关于如何落实环保"十五"计划，朱镕基总理、温家宝副总理在第五次全国环境保护会议上已提出了明确要求。解振华局长在这次会议上的工作报告，也对落实环保"十五"计划作了全面部署。现在，我仅从计划管理的角度，对落实"十五"计划提几点具体意见。
1、努力争取将重点项目纳入地方、部门或国家年度计划
国务院在对环保"十五"计划的批复中，要求"各省、自治区、直辖市人民政府和国务院有关部门要根据《计划》，尽快制定本地区、本部门的具体实施计划，把环境保护重点项目纳入地方、部门和国家的国民经济和社会发展年度计划，认真落实"。我们环保部门要积极配合有关部门，争取将本地区的"十五"环保重点项目列入本地区的年度计划。今年国家继续实行积极的财政政策，还要发行1500亿元国债，这对加快环保基础设施建设是个很好的机遇。同时，国家对"33211"、三峡库区等重点地区的重点项目，也将在投资上给予适当补助。三峡库区及其上游的项目，按库区、影响区、上游区，将分别补助70%、60%和50%，太湖流域补助17%，其他地区的补助比例还在协商。希望大家抓紧与当地计委、经贸委进行协调，争取在年度投资计划中多列一些环保项目。只有列入年度计划，项目才有实施的可能。
2、切实加快项目前期工作
《国家环境保护"十五"重点工程项目规划》共规划了1137个项目，其中276个项目正在续建，336个项目已批复了项目建议书，少部分项目批复了可行性研究报告，这些项目占项目总数的56%。但是，还有44%的项目尚处于规划阶段。各级环保部门要与有关部门密切配合，切实督促有关部门加快项目前期工作，加快项目建议书、可行性研究报告的审批进度。去年，已经出现了一些环保项目由于前期工作没跟上，国家投资计划不能及时下达的状况。另外，结合投融资体制改革和行政审批改革，国家计委和地方计委审批项目的范围已有很大改变。有些项目国家计委不再审批了，有些项目省计委也不一定批了。但是，项目不管要不要计委审批，前期工作不能少。项目建议书、可研报告、环评、初步设计、施工图设计等程序省不了。只有这些前期工作做扎实了，项目才能真正取得进展。我们希望，凡是列入"十五"重点工程项目规划的项目，都要加快项目的前期工作，都要争取早日列入年度计划。
3、做好排污费的使用工作
《排污费征收使用管理条例》即将颁布实施。按照条例规定，一是将实行总量收费，二是排污费全部专项用于环境污染防治。条例规定将排污费纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，主要用于重点污染源防治、区域性污染防治、污染防治新技术和新工艺开发应用的拨款补助和贷款贴息。另外，从2002年起，环境保护机构的自身经费纳入同级财政预算，不再吃排污费。实行排污总量收费后，从全国来看，收缴的排污费将是一个很大的数字。如何把这笔资金收好、管好、用好，使这笔资金在落实"十五"计划中发挥更大的作用，是我们环保部门需要认真研究的课题。总局和财政部将抓紧制定具体管理、实施办法，以切实发挥排污费在环境污染防治中的作用。我们希望各级环保部门都要有专门的部门和人员，负责排污费的使用管理工作，并积极与财政部门配合，切实把这笔资金用好。
4、认真抓好总量控制分解计划
各省环保局都要根据国务院批准的"十五"期间全国主要污染物排放总量控制分解计划，制定、修改、完善本省的总量控制分解计划，把总量控制的任务落实到各市、各县，落实到各个行业和企业，使排污总量的削减与经济结构调整、清洁生产、污染源治理和全面达标、建设项目环境管理、城市环境基础设施建设等措施相联系，切实将污染物排放总量控制贯穿于环境管理的各项工作中，在有计划地削减排污总量、改善环境质量的同时，全面提升环境管理水平。"十五"期间，我们要认真研究建立总量审批制度问题，以适应投融资体制改革和建设项目行政审批改革的需要。同时，要认真研究总量控制计划的科学制定问题，使总量控制制度在环境管理中发挥更大的作用。
5．抓好和促进环保经济政策的出台
制定有利于环境保护的经济政策，是促进污染治理、吸收国内外资金投向环保项目的重要措施。"十五"期间，我们环保部门要积极与有关部门配合，下大力量促进一些有利于环境保护经济政策的早日出台。在城市环保基础设施建设方面，要积极引导社会资金参与投资，通过制定一定的优惠政策，按照"谁投资、谁受益"的原则，积极鼓励企业建设和运行这些处理设施。保证城市环保基础设施正常运行的关键是开征城市生活污水和垃圾处理费，并逐步提高收费标准，达到保本微利的水平。这是建立和形成市场机制、促进污水处理厂和垃圾处理场建设的重要保证。另外，我们也要与有关部门配合，制定有利于电厂脱硫的经济政策，促进燃煤电厂的脱硫设施建设。
6．抓好环境监测、信息和宣传教育能力建设
近几年，在总局党组的领导下，在各省环保局的共同努力下，环境监测能力建设、信息能力建设和宣传教育能力建设都取得了较大进展。在流域水质自动监测方面，已建成了42个水质自动监测站，还有30个水质自动站将开始建设，广东、江苏、山东、黑龙江、天津等省市也自筹资金建成了35个水质自动监测站。在空气自动监测方面，现在全国已有104个城市建成了空气自动监测站，还有40个城市正在建设；利用美国贷款的29个城市空气自动监测站，今年上半年将正式启动。在污染源自动在线监测方面，一些省市也取得了较大进展。在实验室常规监测、分析能力建设方面，近几年也有了一定加强。在环境信息能力建设方面，总局、各省环保局的信息中心正在逐步完善，100个城市的信息中心建设，到目前为止已经建成39个，其余今年上半年将全部建成；环保系统的卫星通讯网已经建成，很快就要实现总局与省局之间的电子文件转输。所有这些，对提高环保管理能力、扩大环保影响力都起到了很好的作用。但是，我们也必须看到，目前的环境监测能力、环境信息水平还很不适应环境管理的需要，距现代化的要求还有很大差距。"十五"期间，我们必须下大力量，进一步搞好环境监测能力建设，搞好环境信息和宣传教育能力建设。各级环保部门，都要认真搞好"十五"监测、信息、宣传教育能力建设规划，搞好适合本地需要的建设技术方案，并积极争取财政资金支持，使我们的监测能力、信息能力宣传教育能力上一个大台阶。提高宣传教育能力，省市环保局、有条件的县级环保局要重视、加强新闻宣传和干部培训工作，要积极创造条件装备必要的设备和培训场所，满足环保工作需要。宣教手段的提高主要靠地方，国家在可能的情况下对经济困难的地方给予必要的帮助支持。
"十五"期间，国家将继续加大监测、信息、宣传教育能力建设的力度。现在已经商定，国家计委每年给1个亿，财政部每年给7000万元，用于环境监测能力建设和运行管理。信息、宣传教育能力建设也将继续投资。我们希望，通过几年的监测能力建设，不仅要说清楚环境质量变化情况，还要能说清楚排污总量的情况，为总量控制提供技术支持。
7、启动危险废物处置工程
国家环保"十五"计划中明确提出："到2005年，危险废物得到安全处置"。实现这一目标，需要做出艰苦的努力，必须抓紧行动。工业生产中产生的一些危险废物，医院的医疗废物，以及日常生活消费过程中产生的废旧电池、日光灯管等废物，由于量大、面广，不宜单独分散处理，需要建设集中处置装置。控制危险废物的污染，是环保部门"十五"期间的一项重要任务。实现危险废物的安全处置，难度很大，必须从管理上、经济政策上、技术上、运行机制上下功夫。能不能做到危险废物的安全处置，也反映我们的环境管理能力和水平。"十五"期间，必须下大决心干这件事情。首先，要编制切实可行的危险废物处置工程规划，并积极向计划部门汇报，要得到国家的支持。其次，要落实项目的业主，尽快开展项目的前期工作，并选择有资格的设计和工程单位提早介入，搞好项目建议书和可行性研究报告。春节后，总局将派人下去调研，同各地环保部门一道，将危险废物处置工程项目落实好。
