内蒙古自治区环境保护局

　　内蒙古自治区位于祖国北部边陲，横跨“三北”,东西长2400多公里,南北宽1700多公里,总面积118.3万平方公里,境内有大片的森林、辽阔的草原、浩瀚的沙漠，具有结构复杂、层次分明、功能齐全的生态系统，是中国西部重要的生态屏障。

　　近年来，在内蒙古各级党委、政府的高度重视和支持下，我们编制了《内蒙古自治区自然保护区发展规划》，并按照总体规划，坚持“突击性”建设和“抢救性”保护的原则，全区共建立自然保护区187个，其中国家级自然保护区18个，自治区级56个，总面积达到1561.87万公顷，占自治区国土面积的13.19%，形成了国家级、自治区级、盟市级、旗县级自然保护区的四级管理体系。

　　我们在自然保护区建设和管理中针对其存在的法制不全，体制不顺、渠道不畅，投入不足、能力不强，管理不善的问题，在深入调查研究和全面评估的基础上，坚持改革创新，采取得力措施，不断强化自然保护区综合监管，取得明显效果。

　　一、调整思路，理顺自然保护区管理体制

　　内蒙古是一个拥有187个各级各类自然保护区的大区，只有也必须加强相关部门和地区的密切合作，调动各方面参与对保护区的建设和管理的积极性，才能更有效地实施保护。经过多年的探索实践，我区逐渐形成了环保部门统一监督、主管部门行业管理、当地政府行政领导“三位一体”的综合管理模式，初步形成了部门和地区之间分工合作，协调配合、各负其责、齐抓共管的良好局面。

　　环保部门是各级人民政府自然保护区综合管理部门，对全区自然保护区实行综合管理。几年来，我区积极调整和理顺自然保护区管理体制，环保部门除对所有自然保护区实行统一监管以外，直接管理综合类型和代表性强的自然保护区，而把保护对象明显、行业特征显著的保护区移交行业部门管理，从而进一步加强了环保部门对自然保护区的综合监管。一是规范管理自然保护区的审批、晋级程序，内蒙古建立了自然保护区审批和晋级评审机制，凡是没有解决总体规划、土地权属、机构编制、建设经费问题的新建自然保护区一律不列入晋级程序，从源头预防“批而不建、建而不管”等现象的发生。二是加强对已建自然保护区的监督管理，内蒙古环保局制定了统一的自然保护区建设和管理指标体系，并组织有关部门和专家对自治区级以上自然保护区定期进行全面综合评估，对未达到标准的自然保护区实行“亮牌”制度，在规定的“亮牌”期限内仍达不到标准的，要建议批准部门撤消该自然保护区。三是严格执行“环境影响评价制度”和“三同时”制度，保护区内开展的所有项目都必须执行环境影响评价制度。建设项目的环境保护措施、生态保护和生态恢复工程必须实行“三同时”制度。环境保护部门对建设项目在建设前摸底建档、建设中跟踪监测、建设后评估审计。四是严格自然保护区内的旅游监管，在自然保护区开展旅游活动，必须根据国家及内蒙古的有关法规，进行生态旅游风险评价，由自然保护区管理机构提出方案，同级自然保护区行政主管部门提出意见，报环境保护行政主管部门审批，严禁开设任何与自然保护区保护方向不一致的参观、旅游项目。五是千方百计增加对自然保护区的投入，内蒙古环保局每年投入100万元用于自然保护区基础设施建设和能力建设，有利地促进了自然保护区工作的开展。

　　作为自然保护区的行业管理部门，对重点保护对象明显、行业特征显著的自然保护区进行行业管理。我们按照国务院自然保护区管理条例，把原来由环保部门直接管理的自然保护区的行业管理权限分解到林业、国土资源、文化等有关部门。由于分工明确，自治区各部门建立和管理自然保护区的积极性空前高涨。自治区林业部门把自治区保护区的建设和管理当作林业工作重点，不遗余力地开展自然保护区建设管理工作，2003年一次曾经申报过12个自治区级自然保护区。目前，全区林业部门建设管理的自然保护区共136个，其中国家级13个，自治区级43个，总投入1.06亿，一大批有价值的珍惜物种和自然生态系统得到有效保护。

　　各级人民政府对管辖区内的各级、各类自然保护区行使行政管理。随着科学发展观的深入人心，各地各级政府对自然保护区的认识越来越到位，自然保护区的建设管理纳入到了地方党委、政府的重要议事日程上，土地划拨、机构建设和划界立标等一系列自然保护区建设管理的重要问题得到有效解决。自治区境内的18个国家级自然保护区全部办理了国有土地使用证（或林权证），自治区级、盟市级自然保护区的土地确权工作也正在积极展开。各级政府十分重视自然保护区管理机构和队伍建设，目前，全区国家级自然保护区全部建立了独立的管理机构，自治区级自然保护区约1/2建立了独立的管理机构，盟市旗县级自然保护区管理机构采取挂靠于主管部门或“两块牌子，一套人马”的方式，指定专职人员，开展日常管理工作。有些保护区管理机构内部设置了办公室、科研、资源保护、生态监理、防火站、旅游开发管理站、公安派出所等内设科室。兴安盟扎赉特旗在机构编制十分紧张的情况下，增设了副处级自然保护区管理局，增加了25个事业编制。敖汉旗人民政府在现有的基础上，又建立了12个乡级自然保护区，全旗自然保护区近995平方公里，覆盖率近12%，有效地保护了国家级生态示范区建设成果。

　　二、拓宽思路，寻找在发展中保护的路子

　　内蒙古环保局在实践中充分认识到，在经济欠发达地区、在处于经济快速发展的阶段，对自然保护区实施绝对保护是不够现实的，也是难以做到的，需要拓宽思路，寻找一条在保护中发展、在发展中保护的路子。在自然资源十分丰富的自然保护区有的采取了在绝对保护核心区和缓冲区的前提下，适度开发实验区，并利用资源开发所获得的收入强化对保护对象的保护，探索一条实现保护区经济、社会、环境协调发展的有效路子。西鄂尔多斯国家级自然保护区位于煤炭资源丰富的鄂尔多斯高原，地区经济的快速发展对保护区的工作提出了严峻的挑战。为了促进该地区煤炭资源的开发并以资源开发强化对保护对象的保护，内蒙古环保局对保护区内资源开发提出了指导性意见，强调在保护区内兴办的企业必须符合国家和自治区的产业政策，严格遵守环境影响评价制度和“三同时”制度，实行集约化经营和清洁生产，坚决防止对保护对象产生不利的影响；企业的场址和井口必须设在保护区实验区的边缘，并做到生活区与生产区分离，生活区远离保护区；在保护区内的企业要对保护区管理机构支付长期性生态补偿费，对保护区内植被造成严重破坏的，企业要负责限期恢复。企业在保护区内的各种行为必须严格执行自然保护区相关法规，并接受当地环境保护行政主管部门和保护区管理部门的监督。按照自治区环保部门的意见，鄂尔多斯市出台了具体补偿办法，在实验区边缘区征用土地每亩补偿2000元，现在已补偿240万元，每采挖一吨煤补助保护区0.8元。这些保护措施在确保有效保护珍惜濒危物种的前提下，适度开发自然资源促进地方经济的发展，并以资源开发补偿促进对保护对象的保护，最终实现资源开发与生态保护的协调统一。

　　在加强内部发展的同时，我区还通过积极开展与IUCN、UNDP、GEF等非政府国际组织和其它国家的双边和多边合作，积极地获取国际自然保护区的先进经验。与加拿大政府开展了中加生物多样性保护发展项目，总投资约5500万元，显著提高了内蒙古6个国家级自然保护区的管理能力，帮助保护区内及周边群众脱贫致富。我区还与意大利、德国、韩国、日本、蒙古等国家开展了生态保护和社区发展等项目，通过社区发展促进对生态环境的保护。加强了与周边国家的双边合作，建立了中蒙俄共同自然保护区，三国携手共同保护我们人类赖以生存的家园。

　　三、培育典型，探索自然保护区管理模式

　　在国家级自然保护区缺乏有效监督管理方法的情况下，我区从实际出发，不断摸索创新，从“点”上突破，逐渐形成了具有代表性的达理诺尔“五化式”管理模式。

　　体制一体化，达理诺尔国家级自然保护区建立了保护区管理局、国营渔场、生态旅游公司、社区四位一体的自然保护区管理委员会，统一管理保护区内的各项事物，国营渔场、生态旅游公司成为保护区管理局管辖的企业，企业的开发和经营活动必须服从于对生态环境的保护，把生态环境保护作为一切工作的出发点和根本点。

　　运行市场化，保护区在保护的前提下适度进行旅游和渔业开发，促进保护区的建设和管理。先后从旅游和渔业开发收入中拿出100多万元维护更新管护设施、拿出40万元用于保护区的日常运行，实现保护、发展的良性循环。保护区还成立了宣传教育中心和观鸟中心，收取适当的门票费，实现自给自养。

　　利益共同化，保护区管理局通过各种渠道积极扶持和引导社区的经济发展，先后投入30万元开展生态扶贫项目，完成了1个嘎查的电网改造，为2个嘎查通上自来水，并通过培训牧民、鼓励牧民参与生态旅游等措施增强牧民的收入，从而减少牧民对生态环境的过分依赖。

　　管理规范化，按照“国内领先、国际一流”的即定目标，保护区从内部入手，借助开展中加生物多样性保护等国际合作项目的契机，全方位推行规范化管理模式，先后出台了一系列的管理规章、办事规则，明确了什么不该做，什么该做和怎么做。在做到国内领先的同时，保护区正逐步向国际规范化管理的模式靠拢。

　　合作国际化，保护区开展了中加生物多样性保护等国际合作项目，学到了很多有益的自然保护区方面的先进经验。同时，他们还拟与国外保护区建立姐妹关系，共同切磋，取长补短。达理诺尔管理模式为我区的自然保护区管理提供了宝贵的工作经验，全区将在分析总结的基础上，全面推广达力诺尔管理模式，使自然保护区，尤其是国家级自然保护区的监督管理工作迈上新的台阶。

　　回顾过去，展望未来，在现有工作的基础上，继续深入推动自然保护区的建设管理，重点做好以下几项工作：一是严把申报审批关，对已建的自治区级以上自然保护区进行全面评估和整顿。二是理顺投入渠道，尽快把自然保护区建设和管理经费纳入各级财政预算。三是确定机构编制性质及级别，进一步加强自然保护区的机构和队伍建设。四是创新管理体制，不断提高自然保护区自身能力和管理水平。